编者按：9月2日，在交通运输部科学研究院城市公共交通智能化交通运输行业重点实验室组织召开的“城市智慧出行服务战略决策研究研讨会”上，北京市交通委员会、北京市政协人口资源环境和建设委员会原主任/教授级高级工程师周正宇以《关于城市交通综合治理及未来发展的思考及建议》为主题，做了精彩的报告。交通拥堵是大城市病里面最常见、最多发、最突出和最重要的世界性难题。周正宇以政府部门的角度分析了当前城市交通治理中存在的问题、取得的成效以及相关思考。

一、城市交通综合治理的理念

（一）高度关注城市交通治理

交通拥堵是“城市病”中最常见、最多发、最突出、最重要的世界性难题。治理城市交通拥堵非常具有现实性、迫切性和挑战性。中国科协十分罕见地将“如何全方位精准评价城市综合交通系统及基础设施韧性”与“如何早期诊断无症状奥尔兹海默病”、“宇宙中黑洞是如何形成和演化的”一起列入2022年十大前沿科学问题，足见将城市交通治理的科学研究提到了何等的高度！

我们目前的水平，比较成熟的是用道路交通指数来量化机动车交通拥堵状况。在交通指数0~10的区间，红色代表严重拥堵，最底下绿色是畅通。从日交通指数来看，北京工作日每天有两个明显的高峰，周末高峰值降低、时间推后，交通指数日变化与现实是很贴切的。这个系统依靠出租车GPS和道路上的固定检测器信息融合后，现在的评价体系越来越精准和完善。

图1 日交通指数

从一年的视角来看，城市道路交通二月份因春节和寒假交通指数最低，四月份经济与万物复苏指数开始回升，到九月份学校开学与中秋国庆叠加，成为全年最堵月，交通指数的月变化充分反映了城市运行中机动车的出行规律。

图2 月交通指数

从07年~21年视角来看北京的交通指数的变化。机动车保有量从07年的312万车辆增长到21年的675万辆，但交通指数从07年的7.3是逐步下降的。我们的目标是在机动车保有量仍以每年十多万辆增长的情况下，年交通指数尽可能保持不突破6.0，这几年的指数没有进入橘黄色区域（2020年因疫情因素较低），这说明北京的交通治理还是很有成效的。

图3 年交通指数

以上所述均是道路交通评价，如何全方位评价城市综合交通，北京市交研院自2018年已开展研究，提出构建“交通综合出行指数体系”，由“1+5”模式组成，即1个“综合出行时间指数”（综合公交+地铁+小汽车+骑行+步行的出行时间指数），再加公交可靠性、地铁舒适性、道路拥堵性、骑行便捷性、慢行安全性等五个特征指数，力图以全出行方式全方位反映城市交通综合出行效率，以多角度反映交通出行的形状特征和薄弱环节，对百姓出行而言可感受，对管理者而言可量化、可考核。

期待城市交通评价体系不断创新并完善，城市交通治理不断有新突破，让城市市民的交通出行更快捷、便利、安全和满意！

（二）高度关注“城市病”的源头治理

1、充分认识“城市病”的危害及造成的影响<<<<

现在“大城市病”在我们国家相当的一部分城市中已经显现，像一些千万人口以上的超大城市更加明显。所谓“城市病”主要是由于人口和功能无序集聚，产生的人口膨胀、交通拥堵、环境污染、资源紧张、隐患突出，城市贫困等一系列发展不协调的失衡和失序的社会问题，致使城市生活成本上升，生活质量下降，严重阻碍城市正常运行和可持续发展。

2014年2月，习总书记视察北京时明确指出：北京已患上相当程度的城市病，最突出的问题是人多，深层次问题是功能太多带来的。当时北京的情况是人口规模大幅突破规划，城市摊大饼式发展，体量不断扩张，聚集大量非首都功能产业，人口稠密，交通拥堵，污染严重，城市不堪重负。

2、充分认识城市规划与形态对城市交通的不利影响<<<<

就交通拥堵的成因而言，我们需要“跳出交通看交通”，力图从城市规划与布局的源头加以分析，北京市在以下几方面对交通的影响比较明显！

（1）人口超量

原来规划2020年北京市人口规模为1800万，实际在2010年就突破了这个数字。根据第七次全国人口普查，2020年实际达到2189万，超出规划21.6%。

（2）功能集中

非首都功能过于集中。主要指北京“四个中心”（政治、文化、国际交往、科技创新）定位以外的经济类功能。如各大企业总部，各类大型区域批发市场等。

（3）摊大饼式发展

2000年北京市建成区面积是1512平方公里，2018年发展到顶峰，达到2910平方公里。虽然80年代初就认识到要建设卫星城，但最终还是摊大饼不断的向外扩展。

（4）城市格局

老城内是皇城+胡同，老城外是大院林立，分割了城市空间。形成大街区、宽马路、路网疏、支细血管不足不畅的路网结构。与国外小街区和密路网相比，先天不足。

（5）空间布局：北重南轻

各类机关、学校、机构、商业、酒店90%位于前三门大街一线以北。

图6 职住分布情况

（7）小汽车保有量全国第一小汽车进入家庭势头迅猛，突破原来城市规划框架，北京的小汽车保有量始终是全国第一。虽然从2011年开始采取了调控措施，但是始终还在增长。现在每年还维持10万辆的新增指标。原来的目标是在2020年将机动车控制在600万辆，实际2020年达到657万辆，2021年为675万辆，再叠加外地牌照车辆，北京机动车保有量已远远超出规划，对道路和停车的压力仍旧是与日俱增。

图7 机动车保有量

结论：治理“交通病”，一定要分析哪些是城市规划与空间布局的源头因素带来的，哪些是交通系统自身的，必须采取源头治本的措施，标本兼治，方能见效。

3、充分认识“城市病”三大治理举措带来的源头治理成效<<<<

自2014年以来，北京市贯彻习近平总书记重要讲话精神，在实施京津冀协同发展国家战略的大背景下，以紧紧抓住疏解非首都功能的“牛鼻子”为龙头，下大力气治理“大城市病”，持续开展疏解整治促提升专项行动。

通过控制人口规模，城市减量发展，建设北京城市副中心，退出一般制造业，疏解提升市场和物流中心，拆违腾退土地，大力治理交通拥堵和空气污染、水污染等，“大城市病”乱象得到有效治理，城市风貌和空气质量等大为改观。

以人口调控、功能疏解、职住平衡等三个方面的“城市病”治理举措，给缓解交通拥堵带来积极变化。

（1）关于人口规模与人口密度

首先，控制人口规模。设置了2300万人的常住人口规模“天花板”。“第七次人口普查”数据显示：2020年，北京市常住人口为2189万，虽然仍较2010年增长了228万人，但城市中心区(城六区)常住人口下降72.3万人，其中城市核心区(东、西城区)常住人口下降34.7万人。

从核心区总体情况看，人口高密度不堪重负的境况有所缓解，但绝对值仍偏高。人口向城市集聚是城市化进程中的大趋势，但城市总人口规模与市域内集中建设区的人口密度是可以通过科学的规划布局、功能定位、业态管理等措施给予调控的。

（2）关于功能疏解

以疏解非首都功能为目标，清退一般制造业，疏解区域批发市场(如原动物园批发市场，日人流达5万人)，清理整顿散乱污企业，大力拆除违法建设(累计拆除达2亿平方米)等，非首都功能疏解了，中心区人口密度下来了，这就使城市出行的交通负荷度总体降下来了，交通拥堵从源头上开始减量。

随着京津冀协同发展国家战略的实施，以及北京城市副中心和雄安新区建设形成的两翼齐飞，非首都功能疏解的成效将进一步显现。

（3）关于职住平衡

目前，职住平衡问题已引起了高度关注，《北京城市总体规划(2016年-2035年)》中明确提出了“协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展”的新策略。

一是在城市政策性住房的分配与销售中，已采取了与区域内就业挂钩的职住平衡措施。二是在北京城市副中心建设中，提出了“努力使北京城市副中心成为没有城市病的城区”的目标，而在职住平衡方面已开展实践并取得明显成效，即在建设副中心行政办公区的同时，同步配套建设了职工公寓供政府工作人员租住。

目前，第一批迁入办公区的机关工作人员已有约60%实现了就近上下班，通勤距离缩短至2~5公里，时间消耗从90分钟~120分钟缩短至15~30分钟。主城区与副中心间的潮汐交通减少，职工消耗的交通和时间成本大大降低，生活幸福指数显著提升。

这三大“城市病”的治理属于“源头治本”，北京还有“精细治标”。即在交通体系内实施“优供、控需、强治”，大力建设地铁，优化公交网络，实施道路疏堵和红绿灯“绿波”工程，专项治理中小学和医院周边交通，大力建设完善慢行系统，加强静态交通治理等。以上这些标本兼治的举措，给缓解交通拥堵带来了新气象。

（4）取得的成效

• 城市总体交通负荷下降

 主要表现为工作日的早高峰之后至晚高峰之前(9:30~16:30)，交通指数下降明显，每天中午有了明显的低峰，出行会感觉比较明显的“拥堵有所缓解”。这主要得益于非首都功能的疏解。

• 中心城平均道路交通指数下降

从2015年的5.7降至2020年的5.07，扣除疫情因素下降8%-10%。2020年高德国内城市拥堵排名中，高峰时段拥堵指数排名北京降至第5位，高峰时段拥堵时长缩短15分钟。北京已连续几年退出“首堵”行列。

• 市民关注度下降

城市调查总队统计的年度市民关注热点，交通已从前两名降至第七。

• 市“两会”代表委员关注度下降

北京市人大代表和政协委员关于交通问题的建议和提案下降3成以上。

图8 分时段道路交通指数对比

（三）高度关注交通治理新理念

1. 城市公共交通高质量发展的方向是提升品质<<<<

城市公共交通高质量发展要做到以下三点：

• 要实现从便捷出行到品质出行的转变；

• 要提供多层次个性化服务；

• 要探索扭转城市公共交通均等化、同质化服务的短板。

从飞机和高铁的出行可以看出，虽然是约定出行（提前购票、提前办理手续和等候）带来的不便和市场化票价，但提供的快捷和多层次服务（如：头等舱、公务舱、经济舱），旅客和社会却普遍接受和满意。

而城市交通是随机自由出行（任意时间、任意方式），公共交通均等服务，票制低价均一，但其带来的反而是供需不平衡、道路拥堵、服务的非个性化、难以为继的财政补贴等等，形成了多方（政府、社会、个人）均不满意的世界性难题局面。破解难题是方向，扭转局面任重道远。

图9 出行的发展阶段

2. 城市交通治理是“城市更新”的重要组成部分<<<<

我国已进入“城市更新与修复”的新阶段，现有城市病状态下的交通治理，是系统外与系统内各种成因交织混杂的治理，必须纳入“城市更新”统筹考虑和实施。

以停车治理为例，现状停车难已不是单纯的交通问题，而是成为新的社会问题。道路交通有缓解的迹象和效果，居住停车的刚性难题仍尚未破题。

一方面固然是小汽车超速超量发展造成的，但将停车（区别于购车和养车费）作为福利免费供给却是社会普遍现实，使得停车价格和支出与车位的土地价格严重偏离（国家发改委已全面放开停车价格）。应建立私家车属私人物品，个人有责任照管好停车入位、停车付费、违停受罚的理念。

据2017年北京市停车普查，全市城镇地区停车位共381万个，全市城镇地区夜间停车共383万。居住小区车位数为219万，居住小区夜间停车实际缺位约128万。全市公共建筑车位147万，公共建筑车位夜间空闲90万。因此，如何将公建夜间空闲车位通过错时共享来缓解居住停车问题，是目前主要的措施和出路。

停车治理

① 居住停车：

街道社区共治+居民自治

放小区域，多渠道解决车位缺口

小区内:增加车位、机械式、共享

小区外:路侧(五证)，错时共享公建车位

② 出行停车：

规范设置车位(路侧7万)

路侧停车政策：电子收费(高杆视频，手机交费)

巨大产业，价格放开

停车治理已步入常态化轨道，居住停车仍是主要矛盾，必须采用社会化、市场化措施下大气力综合治理。

3. 关于人流聚集场所<<<<

树立人流聚集场所必须用自有产权用地解决所吸引交通流的理念。主要涉及学校、医院、公园、办公、商圈等。这些场所的门外秩序看似是交通问题，实质是产权方把本应由自己解决的交通问题推给了马路，不仅造成道路秩序混乱，实质上对其所应服务人群的服务水平在大门外就大打折扣。现在，已开始注意这个问题，商圈的交通已由于网购的兴起而迎刃而解。这是学校新的规划导则，用地红线后退出一个月亮湾落客区。其它场所的停车配建也在不断完善。

4. 绿色出行比例<<<<

统筹轨道交通、地面公交、自行车和步行为绿色出行组合，将加强骑行和步行的慢行系统建设作为优化交通出行结构新的着力点，向国际先进水平看齐。

5. 打造45分钟通勤圈<<<<

最新的理念，进一步满足人们对通勤时间的承受与接受度，将通勤一小时交通圈提升至45分钟通勤圈。所以1公里步行 + 3公里骑行 + 5公里公交 + 10公里地铁是最理想的通勤距离和通勤时间。核心是把城市空间、职住平衡、通勤距离和公共交通真正的综合在一起，把通勤的时间成本和出行成本都降下来，这是城市交通比较理想的架构。

6. 新业态与新科技的发展<<<<

从目前发展来看，在可预见的未来，将对城市交通出行方式和架构产生颠覆性影响和变化。

二、关于电动化、网联化、共享化及无人化